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全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國著作權法》實施情況的報告

時間：2017-09-01 瀏覽次數(shù)：4693

全國人民代表大會常務委員會：

著作權（版權）是重要的知識產(chǎn)權，也是科技創(chuàng)新和文化繁榮發(fā)展的重要動力。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視知識產(chǎn)權工作，對知識產(chǎn)權的創(chuàng)造、運用和保護作出了一系列重大決策部署。為促進著作權法全面深入實施，推動創(chuàng)新型國家、知識產(chǎn)權強國和社會主義文化強國建設，全國人大常委會組成執(zhí)法檢查組于今年6月對《中華人民共和國著作權法》實施情況進行了檢查。張德江委員長對這次檢查作出重要批示：“著作權法是知識產(chǎn)權和文化、科學領域的一部重要法律。著作權法的全面深入實施，對于維護作者合法權益，激發(fā)人民群眾創(chuàng)造精神，促進作品創(chuàng)作、使用和傳播具有十分重要的意義，是推動文化繁榮、科技進步和經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措。要通過這次執(zhí)法檢查，宣傳好著作權法，提高全社會尊重智力勞動和保護著作權的意識，督促和支持有關國家機關依法履行職責、改進工作，深入推進著作權領域法治建設，推動提升著作權創(chuàng)造、運用、保護、管理水平和服務能力，為建設創(chuàng)新型國家和社會主義文化強國作出積極貢獻。”

為做好這次執(zhí)法檢查，全國人大教科文衛(wèi)委員會先后赴浙江等地開展了前期調研，在北京召開了由國務院有關部門、相關行業(yè)協(xié)會、作品使用單位、著作權集體管理組織、網(wǎng)絡服務商及專家學者參加的座談會，廣泛聽取各有關方面的意見和建議，在此基礎上會同常委會辦公廳提出了執(zhí)法檢查方案。5月26日，執(zhí)法檢查組召開第一次全體會議，聽取國家新聞出版廣電總局、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室、工業(yè)和信息化部、公安部、商務部、最高人民法院、最高人民檢察院的情況匯報。隨后，由吉炳軒、張寶文、陳竺副委員長，教科文衛(wèi)委員會主任委員柳斌杰和我分別帶隊，先后赴廣東、福建、青海、北京、上海5個省（市）進行檢查，共召開了17次匯報會、座談會，實地考察了40多家單位，深入了解著作權法實施情況。此外，還委托天津、河北、內蒙古、山東、河南、湖北、湖南、重慶、四川、貴州10個省（區(qū)、市）人大常委會在本行政區(qū)域內進行檢查。7月25日，執(zhí)法檢查組召開第二次全體會議，總結檢查工作，討論通過了執(zhí)法檢查報告。現(xiàn)將檢查情況報告如下：

一、貫徹實施著作權法的主要工作和成效

著作權法自1991年實施以來，各級政府及有關部門、司法機關認真貫徹落實，在依法促進著作權創(chuàng)造、運用、保護、管理和服務等方面開展了大量工作，著作權意識明顯增強，著作權工作法治化水平得以提高，取得了顯著成效。

（一）加強配套制度建設，著作權法律規(guī)范體系不斷完善。國務院及其有關部門制定了《著作權法實施條例》、《信息網(wǎng)絡傳播權保護條例》等6部著作權方面的行政法規(guī)、10件部門規(guī)章和大量規(guī)范性文件，內容涉及著作權保護、作品登記、法定許可、集體管理以及行政執(zhí)法等多個方面。最高人民法院出臺了《關于審理著作權民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等相關司法解釋和指導性文件。北京、上海、內蒙古、浙江、山東、湖北、廣西等地結合本地實際，制定了著作權方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。我國還批準或加入了《保護文學藝術作品伯爾尼公約》、《視聽表演北京條約》等國際條約，主動與著作權保護國際規(guī)則接軌。經(jīng)過多年努力，我國現(xiàn)已形成以著作權法為核心、多方位多層次、較為系統(tǒng)完備、符合國際規(guī)則的著作權法律規(guī)范體系。

（二）促進著作權創(chuàng)造和運用，著作權產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。各級政府及有關部門不斷出臺政策措施，激勵作品創(chuàng)作生產(chǎn)，促進著作權流轉使用，推動著作權產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。2016年，我國共出版圖書49.99萬種、音像制品14353種、電子出版物9836種，生產(chǎn)發(fā)行各類影片944部、電視劇334部，組織各類演出231萬場，有效滿足了人民群眾精神文化需求。目前，我國已設立14家國家級著作權交易中心或貿易基地，覆蓋6大行政區(qū)域，建成了一批集著作權評估、質押、投融資為一體的交易平臺。南通市、紹興市、中山市、德化縣、湟中縣等地促進著作權工作同當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展緊密結合，形成了具有地域特色的著作權產(chǎn)業(yè)。有關數(shù)據(jù)顯示，“十二五”時期，著作權產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟增長的貢獻率超過7％，對國民經(jīng)濟發(fā)展起到支柱作用。

（三）嚴厲打擊侵權盜版行為，著作權保護狀況明顯改善。近年來，國務院和各省（區(qū)、市）政府成立了打擊侵犯知識產(chǎn)權和制售假冒偽劣商品工作領導小組，把尊重和保護著作權、打擊著作權侵權盜版行為作為一項長期性的重要工作統(tǒng)籌安排。各級政府有關部門強化日常監(jiān)管，積極開展專項整治，加大了著作權保護工作力度，有效維護了著作權人合法權益和公平競爭的市場秩序。2005年至2016年，各級著作權主管部門共辦理行政處罰案件9.35萬件，收繳各類侵權盜版制品5.08億件。國家新聞出版廣電總局、工信部、公安部等部門連續(xù)12年組織開展“劍網(wǎng)行動”，集中打擊網(wǎng)絡侵權盜版行為，共查辦網(wǎng)絡侵權案件5560起，依法關閉網(wǎng)站3082個，有效凈化了網(wǎng)絡環(huán)境。國務院建立了“推進使用正版軟件工作部際聯(lián)席會議”制度，大力推動軟件正版化工作，有力保護包括外國企業(yè)制造的軟件在內的正版軟件，目前中央、省、市、縣四級政府機關軟件正版化工作已經(jīng)順利完成，企業(yè)軟件正版化工作正在全面推進。

各級司法機關依法履職，加大著作權案件的審理和偵辦力度，努力提高案件辦理質量、效率和司法公信力，充分發(fā)揮著作權司法保護功能。法院系統(tǒng)逐步健全著作權審判體制機制，統(tǒng)一裁判標準，優(yōu)化審判資源配置，積極推動著作權糾紛多元化解決，為著作權人提供了有力的司法保障。2010年至2016年，各級法院共審結著作權民事一審案件368611件，審結著作權刑事案件6746件。2010年以來，全國公安機關共偵破著作權刑事案件9826件，抓獲犯罪嫌疑人11302名；各級檢察機關共對8453名侵犯著作權、銷售侵權復制品的犯罪嫌疑人提起公訴，有力震懾了違法犯罪行為。

（四）積極探索實踐，著作權管理體制改革逐步深化。2014年8月，十二屆全國人大常委會第十次會議決定，在北京、上海、廣州設立知識產(chǎn)權法院，相對集中行使知識產(chǎn)權案件審判職權，包括審理轄區(qū)內著作權民事、行政上訴案件，為深入推進知識產(chǎn)權司法體制改革進行試點。2015年以來，國務院建立了“知識產(chǎn)權戰(zhàn)略實施工作部際聯(lián)席會議”制度，由國務院領導同志擔任召集人，加強對包括著作權在內的知識產(chǎn)權工作的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調。國務院辦公廳印發(fā)了《知識產(chǎn)權綜合管理改革試點總體方案》，推動有條件的地方開展知識產(chǎn)權綜合管理改革試點，進一步理順知識產(chǎn)權的執(zhí)法體制。最高人民法院在全國法院系統(tǒng)推廣知識產(chǎn)權民事、行政和刑事案件審判“三合一”工作，上海、江蘇、福建等地法院在這方面先行先試，也為依法保護著作權積累了經(jīng)驗。

（五）認真做好服務工作，著作權社會服務體系逐步建立。各級政府及有關部門不斷強化著作權服務意識，創(chuàng)新服務方式，增加服務內容，初步構建起以著作權登記、集體管理、交易平臺、中介服務等為主要內容的著作權社會服務體系。2013年至2016年，我國作品著作權登記數(shù)量從100余萬件增長至200多萬件。國務院于今年4月取消了軟件著作權登記費用，5月軟件著作權的登記數(shù)量達到7萬多件，創(chuàng)下了歷史新高。我國現(xiàn)已成立中國音樂著作權協(xié)會等5家著作權集體管理組織，在著作權人和作品使用者之間搭建起橋梁，促進了音樂、音像、攝影、文字和電影等作品的傳播使用。一些著作權相關行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟和中介服務組織也相繼成立，在維護權利人利益、促進著作權轉移轉化、調解當事人糾紛等方面發(fā)揮了積極作用。

二、存在的主要問題

雖然著作權法貫徹實施取得了很大成績，但還存在一些亟待研究解決的問題，主要有以下幾個方面。

（一）著作權意識需要進一步加強。有的地方對著作權工作存在片面認識，認為它只是文化、文藝工作者的事，未能充分認識其在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、建設創(chuàng)新型國家等方面的重要作用，或是將保護著作權簡單地等同于查處侵權盜版行為，未樹立起統(tǒng)籌推進著作權創(chuàng)造、運用、保護、管理和服務工作的理念。有的企業(yè)不尊重著作權，竊取他人創(chuàng)作成果和科研論文，未經(jīng)許可、不支付報酬就使用他人作品。有的網(wǎng)站非法轉載他人作品，甚至對其他網(wǎng)站的內容進行全網(wǎng)抓取。一些著作權人運用法律武器維權的意識不強，存在怕“打官司”的心理，甚至有“盜版越多，名氣越大”的錯誤認識。少數(shù)群眾著作權意識淡薄，對著作權認知度不高，社會上尚未普遍形成尊重智力創(chuàng)作、尊重著作權的良好氛圍。

（二）著作權作品質量和運用能力有待提升。我國著作權作品數(shù)量近年來不斷增長，但精品力作還不多，有國際影響力的作品也不多，特別是學術論文和文藝作品有數(shù)量缺質量、有“高原”缺“高峰”，部分作品存在抄襲模仿、剽竊造假、千篇一律、粗制濫造等問題。對文字、美術、影視、軟件、民間文藝等作品的衍生產(chǎn)品開發(fā)力度不夠，著作權資源沒有得到充分挖掘利用，著作權附加值不高、產(chǎn)業(yè)鏈不長。同時，針對發(fā)展著作權產(chǎn)業(yè)的扶持政策較少，促進著作權轉移轉化的市場機制尚處于探索起步階段，著作權價值評估和交易體系還不健全，相關企業(yè)未建立起完善的著作權創(chuàng)造和運用機制，這些問題都妨礙了著作權社會效益和經(jīng)濟效益的充分實現(xiàn)。

（三）行政執(zhí)法存在薄弱環(huán)節(jié)。一些地方、部門對著作權管理工作不夠重視，有應付思想，不作為、慢作為的現(xiàn)象依然存在。有些地方行政管理和司法保護脫節(jié)，有些部門向司法機關移送案件不主動、不及時，導致司法機關未能續(xù)偵、續(xù)辦相關案件。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及，作品的復制、傳播愈發(fā)便捷，網(wǎng)絡上文字、音樂、影視、圖形、軟件等各類作品的侵權行為易發(fā)多發(fā)，其技術手段多樣、危害后果嚴重，給著作權保護工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。著作權執(zhí)法部門應對網(wǎng)絡侵權行為的手段和能力不足，普遍存在發(fā)現(xiàn)難、取證難、認定難、查處不及時等問題。各地還普遍反映，基層著作權管理機構不健全，有的地方甚至長期處于無職能、無人員、無經(jīng)費的“三無”狀態(tài)，難以有效開展工作；在深化文化市場綜合執(zhí)法改革過程中，著作權執(zhí)法工作力度需要加大。

（四）司法保護需要進一步加強。一些單位、著作權人向檢查組反映，有的案件存在維權成本高、訴訟時間長、舉證責任重、賠償數(shù)額低等問題，“贏了官司、丟了市場”的現(xiàn)象依然存在，影響了著作權人通過司法途徑進行維權的積極性。對網(wǎng)絡游戲畫面、綜藝節(jié)目模式、體育賽事直播、聚合鏈接等新型疑難案件尚未形成統(tǒng)一的裁判標準，對著作權刑事案件的判罰尺度各地也掌握不一，出現(xiàn)了“同案不同判”的情況。全國知識產(chǎn)權案件中著作權案件占到75％以上，其中約70％的著作權案件集中發(fā)生在北京、上海、江蘇、浙江、廣東等地，有的法官年辦案量超過200件，案多人少的矛盾突出，影響了依法保護的效果。

（五）著作權社會服務工作存在短板。我國著作權社會服務體系建設起步較晚、底子較薄，在許多方面還無法滿足著作權工作的現(xiàn)實需要。一是著作權登記機構尚未實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，不便于公眾檢索查詢相關信息。著作權登記證書有時得不到異地執(zhí)法部門和司法機關的認可，影響了著作權登記的公信力。二是相關行業(yè)協(xié)會在加強行業(yè)自律、引導行業(yè)健康有序發(fā)展等方面的作用發(fā)揮不充分。三是著作權集體管理制度有待健全完善，有的集體管理組織存在授權范圍不明確、公開信息不及時、社會認可度不高等問題。四是著作權中介服務業(yè)發(fā)展較慢，對從業(yè)人員缺乏必要的資質認定和業(yè)務培訓。五是區(qū)域發(fā)展不平衡，東西部之間存在明顯差距，西部地區(qū)有的省份目前還沒有著作權中介服務機構。

三、對進一步貫徹實施著作權法的建議

創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施和社會主義文化強國建設都對著作權工作提出了新的更高要求。各級政府及有關部門、司法機關要以新舉措新作為，進一步推動著作權法深入貫徹實施，為把我國建設成為知識產(chǎn)權強國多做貢獻。

（一）廣泛深入開展普法宣傳，增強全社會著作權意識。要落實好“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，把著作權法宣傳普及作為一項基礎性、長期性工作抓好抓實。要建立健全長效工作機制，制定普法規(guī)劃、年度普法計劃和普法責任清單，明確普法重點以及責任部門和人員。要擴大宣傳范圍，增強普法實效，破除對著作權工作的片面認識，讓社會各界普遍認識到著作權與社會生產(chǎn)生活的密切關系。要進一步加強執(zhí)法部門、司法機關系統(tǒng)內部教育培訓，擴大培訓范圍，創(chuàng)新培訓方式，提高執(zhí)法、司法人員的工作水平和依法辦事能力；加大對著作權人、作品使用單位以及相關行業(yè)從業(yè)人員的宣傳力度，增強重點人群創(chuàng)造、運用、保護著作權的意識；充分利用報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等媒體面向社會廣泛開展宣傳，拉近群眾同著作權工作的距離，增進群眾對著作權法的認知和理解，努力營造尊重知識、崇尚創(chuàng)新、誠信守法的良好社會風尚。

（二）全面提升著作權創(chuàng)造和運用水平，推動著作權產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。要綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政和技術等手段，促進作品質量提升和著作權流轉使用，推動著作權產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟新的增長點。一是在制定著作權相關行業(yè)和領域的政策措施時，要進一步突出作品質量導向，努力創(chuàng)造一批具有國際競爭力的著作權。建議設立專項資金或基金，鼓勵支持原創(chuàng)，獎勵和推廣優(yōu)秀作品。在科學技術領域，要鼓勵創(chuàng)作立足中國、挑戰(zhàn)世界科技前沿的學術精品，引領國際科學技術新潮流；在文藝領域，要牢固樹立精品意識，提高原創(chuàng)能力，努力推出文藝創(chuàng)作生產(chǎn)的“高峰”作品；鼓勵引導廣大文藝工作者從中華文化寶庫中提煉題材、獲取靈感、汲取養(yǎng)分，深入挖掘、合理利用中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化資源進行創(chuàng)作生產(chǎn)；建立健全反映學術作品和文藝作品質量的綜合評價體系，堅決抵制學術不端和文藝低俗之風。二是構建信息充分、交易活躍、秩序良好的著作權交易體系，加強對著作權交易活動的監(jiān)管和指導，規(guī)范交易程序，降低交易成本。三是主動幫助企業(yè)提高著作權管理和運用水平，引導企業(yè)把著作權融入產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、銷售過程，采取著作權轉讓、許可、質押等方式實現(xiàn)著作權市場價值。四是加強著作權國際交流合作，積極配合“一帶一路”戰(zhàn)略、自由貿易區(qū)戰(zhàn)略以及國家綜合配套改革試驗區(qū)等改革項目的深入實施，加大對著作權國際貿易的扶持力度，探索建立國際性著作權交易中心。五是開展著作權產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟貢獻的研究和評估，出臺促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施。

（三）加大執(zhí)法力度，實行更加嚴格的著作權保護。各級政府要進一步加強對著作權執(zhí)法工作的領導，建立健全部門間、區(qū)域間執(zhí)法協(xié)作機制，定期會商有關工作，積極推進基層執(zhí)法隊伍和執(zhí)法能力建設。著作權執(zhí)法部門要進一步改進執(zhí)法方式，提高執(zhí)法專業(yè)化、信息化、規(guī)范化水平，依法嚴懲侵權盜版行為。一是堅持日常監(jiān)管和專項整治相結合，重點打擊反復侵權、惡意侵權、規(guī)模化侵權行為。二是推進區(qū)域間執(zhí)法協(xié)作聯(lián)動，建立收集、共享盜版產(chǎn)品來源地和銷售地信息工作機制，對盜版產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、銷售形成全方位打擊。三是建立健全執(zhí)法部門與司法機關信息共享、案情通報、案件移送等制度，完善案件移送標準和程序，形成行政執(zhí)法和刑事司法的合力，重點打擊鏈條式、產(chǎn)業(yè)化犯罪網(wǎng)絡。四是研究把故意侵權行為納入企業(yè)和個人的信用記錄，推動建立著作權領域信用評價和失信懲誡機制。五是完善群眾舉報投訴、快速反應等機制，提高打擊侵權盜版行為的工作效率。

要進一步加強對作品網(wǎng)絡傳播的監(jiān)管，深入開展“劍網(wǎng)”等專項整治行動，擴大監(jiān)管范圍，將云存儲空間、電子商務平臺、智能移動終端第三方應用程序、即時通信工具公眾賬號等納入有效監(jiān)管；充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術創(chuàng)新監(jiān)管手段，提高網(wǎng)絡監(jiān)管的主動性、有效性和精確度；定期發(fā)布著作權保護預警名單，加強對重點作品網(wǎng)絡傳播的監(jiān)測。執(zhí)法部門要加強同網(wǎng)絡服務商的溝通協(xié)作，建立違法信息通報等工作機制，督促電子商務平臺企業(yè)加強對其平臺上經(jīng)營者的監(jiān)管。

（四）完善著作權管理體制機制，努力實現(xiàn)社會共治。各級政府要深入推進文化市場綜合執(zhí)法改革，認真做好知識產(chǎn)權綜合管理改革試點工作，進一步健全完善著作權管理體制機制，提升運用著作權促進創(chuàng)新發(fā)展的能力。最高人民法院要認真總結知識產(chǎn)權法院以及各地法院知識產(chǎn)權審判工作的有益經(jīng)驗，及時提煉并加以推廣。各級法院要深入推進知識產(chǎn)權審判體制機制改革，加快建立健全著作權司法鑒定、專家證人、技術調查、案例指導等相關制度，研究推進案件繁簡分流，完善訴前臨時措施，依法減輕權利人舉證負擔，提高侵權代價和違法成本。有關部門要大力支持著作權相關行業(yè)協(xié)會等社會組織依法開展行業(yè)自律等工作，發(fā)揮其對成員的行為引導、規(guī)則約束、協(xié)調管理作用；鼓勵引導媒體和社會公眾參與監(jiān)督，開展著作權保護社會滿意度調查。要充分調動社會各方面積極性參與著作權管理，努力形成政府監(jiān)管、司法保護、行業(yè)自律、社會監(jiān)督相結合的工作格局。

（五）提質增效，全面加強著作權社會服務體系建設。各級政府及有關部門要大力推進著作權社會服務網(wǎng)絡建設，增加服務產(chǎn)品供給，創(chuàng)新服務方式方法，提升服務水平，努力構建科學合理、便民利民的現(xiàn)代化著作權社會服務體系。一是積極推進實體服務與網(wǎng)絡服務協(xié)同發(fā)展，推廣應用“互聯(lián)網(wǎng)＋”著作權服務模式。二是探索建立全國統(tǒng)一、互聯(lián)互通的著作權登記、統(tǒng)計和查詢系統(tǒng)，完善著作權登記制度，規(guī)范登記流程。三是進一步發(fā)揮著作權相關行業(yè)協(xié)會等社會組織的專業(yè)服務功能，支持其依法開展業(yè)務培訓、自主維權、調解糾紛等工作，引導行業(yè)健康有序發(fā)展。四是完善著作權集體管理制度，加強對集體管理組織的監(jiān)管和指導，規(guī)范收費標準和收益分配機制；擴大集體管理組織的設立范圍，研究建立表演、美術等領域的著作權集體管理組織。五是大力發(fā)展著作權代理和經(jīng)紀等中介服務業(yè)，鼓勵著作權中介服務機構入駐文化和科技領域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源密集區(qū)域。六是優(yōu)化人才成長體系，加大對著作權創(chuàng)造、運用、保護、管理和服務等方面人才的培養(yǎng)力度。同時，建議國務院有關部門加大對西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)著作權社會服務工作的支持力度。

（六）抓緊修改著作權法。修改著作權法被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃的第一類項目，要在確保立法質量的前提下，積極推進著作權法修改工作，盡快形成較為完善的法律草案提請全國人大常委會審議。這次執(zhí)法檢查中，許多部門和地方都對著作權法提出了修改建議，主要包括：進一步健全著作權權利體系；完善合理使用、法定許可、集體管理、著作權登記等制度；健全網(wǎng)絡著作權保護機制；提高侵權法定賠償額上限；對情節(jié)嚴重的惡意侵權行為實施懲罰性賠償；加強與我國已加入的著作權國際條約的銜接等。對這些意見，在修改著作權法時要予以重視、研究吸納。

著作權法的貫徹實施承載著建設創(chuàng)新型國家、知識產(chǎn)權強國和社會主義文化強國的重大使命。我們要以這次執(zhí)法檢查為契機，進一步統(tǒng)一思想認識，增強依法做好著作權工作的責任感和使命感，以更加有力的舉措推進著作權法全面深入實施，全方位提升我國著作權創(chuàng)造、運用、保護、管理和服務的能力，努力開創(chuàng)知識產(chǎn)權事業(yè)和中國特色社會主義文化建設的新局面，以優(yōu)異成績迎接黨的十九大勝利召開！

以上報告，請審議。

（本文系全國人大常委會副委員長兼秘書長王晨2017年8月28日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上作的報告）

來源：中國人大網(wǎng) 發(fā)布時間：2017年8月28日

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